2020年地方政府债券发行规模超过6.44万亿元，比2019年增长逾47%，创下地方债发行量历史新高
资管新规之后，隐性债务融资方式愈加隐蔽化，一些融资租赁、私募、定融等民间俗称的“非非标”融资业务有可能抬头，成为一些地方置换处置隐性债务的主要方式
文|《瞭望》新闻周刊记者邰晓安潘晔
经济结构调整、疫情冲击、减税降费，财政增速下滑；项目建设资金量大、民生保障稳定增长，财政开支持续加大……2020年，多个长短期因素叠加冲击基层财政，“一减一增”之下收支失衡成为困扰基层的难题。
《瞭望》新闻周刊记者发现，压力之下不少地方加大发债力度，政府负债率快速攀升，少数地方甚至再次出现违规举债迹象。
根据地方财政部门网站公开的消息：2020年底，广西钦州灵山县多次通过当地自来水厂、公立医院等企事业单位以公益性资产融资租赁方式违规举债用于市政基础设施建设；云南保山市隆阳区政府因为先后两次向保山一家水务公司违法违规举债融资7000万元用于偿还拆迁补偿款、医院借款等地方政府违规举债问题，都被当地财政部门公开问责。
财政部部长刘昆去年在全国财政厅（局）长座谈会上表示，在当前复杂形势下高度重视防范债务风险工作，不能因为应对疫情就不重视债务风险，不能因为财政困难就违规举债制造新的风险，绝不为解决短期问题而留下后遗症。
有基层公务员收入减半
2020年，疫情冲击叠加经济转型等因素，多地财政收入增速普遍下滑，与此同时，减税降费、民生保障等财政刚性支出持续增长，一些地方基层财政收支矛盾愈发突出。
东部某山区县地处流域中上游，近年来持续清退污耗产业、加大生态环境整治力度，地方财政增收缓慢。2020年受疫情影响，首次出现大幅下滑。1～10月份一般公共预算总收入8亿多元，下降幅度达两位数。其中地方一般公共预算收入6亿多元，同比下滑约3%；一般公共预算支出则达24亿元，同比增长5%。当地干部介绍，每年上级转移支付较多，但主要用于维持“三保”等一般开支。
部分经济发达地区，企业数量多、规模大，在大力度减税降费叠加疫情冲击影响，财政减收压力同样巨大。沿海某地级市10多个县区中，2020年1～10月份仅有一个区财政收入正增长，降幅达两位数的区县有4个。
“疫情直接带来的财政减收就达到30亿元，加上大规模的减税降费几十亿元，财政减收的压力很大。”该市一位财政干部介绍，当地财政支出70%用于“三保”，2020年全市财政收入预计下降4%左右，但财政支出增长达3%～5%。通过压缩一般性经费，当年全市减少了5%的财政支出，在此外腾挪的空间不大，只能靠内部压缩绩效评价成绩不高、非紧急项目费用等方式来缓解资金矛盾。
“市本级‘三保’没有问题，但建设资金财政无法覆盖；县一级政府作为事权的主要承接者，财政运行压力会更大。”该名干部表示。
记者走访了解到，少数基层财政供养人员已经受到财政紧张的影响，绩效奖金等薪酬出现一个月至一年不等的缓发。东部某地级市蔡姓公务员告诉记者，其日常收入包括基本工资与奖金津贴两部分，数额基本相当。当地有的县区公务员只有基本工资能正常发放。
明渠朱慧卿图/本刊
违规举债更加隐蔽
土地收入与举债是地方政府应对财政资金不足的两个重要渠道，在“房住不炒”及地方政府专项债券扩容的背景下，2020年不少地方加大发债力度，政府负债率快速攀升。根据财政部政府债务研究和评估中心公布的数据，2020年全国新增地方政府债券4.55万亿元，再融资债券1.89万亿元，合计地方政府债券发行规模超过6.44万亿元，比2019年增长逾47%，创下地方债发行量历史新高。
值得注意的是，基层个别地方违规举债风险也有再次抬头的迹象。例如，2020年10月底，甘肃天水市一城投公司通过贷款采购疫情防控物资，贷款偿还资金被纳入财政预算，形成以财政资金偿还政府隐性债务。
业内专家指出，资管新规之后，借道信托、委托债权、承兑汇票、信用证等各类非标业务违规融资通道被堵住，隐性债务融资方式愈加隐蔽化，一些融资租赁、私募、定融等民间俗称的“非非标”融资业务逐渐抬头，成为一些地方置换处置隐性债务的主要方式。
“不能因为财政困难就违规举债制造新风险。”多位受访财政专家认为，地方政府违规举债不仅存在债务资金使用效率低下、资金成本高企等问题，一旦到期难以偿还，还可能引发与企业等市场主体的纠纷，带来社会不稳定因素。更重要的是，这会导致地方政府债务风险和全国整体公共债务风险难以准确评估，金融体系的系统性风险也会随之攀升。
“当前在市场和行政双重约束之下，地方政府隐藏、遮蔽或者后移债务风险的动机会大大增强，在明面上看不出违约和违规融资借债，实际风险可能还是在累积。”中国财政科学研究院院长刘尚希曾谈到，在信息不对称的情况下，中央政府难以用常规方式来判断地方政府遮蔽了哪些风险，这会导致风险的进一步累积。
针对这一状况，“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”被财政部列入2021年的工作重点。
挖潜力拓渠道
受访干部和部分专家认为，随着疫情在我国得到有效控制，经济逐步回暖。但外部环境不确定性强、经济转型仍在深入，基层财政运行压力依然较大。尤其是对于违规举债再次抬头的风险，需要着力化解。
一方面，从政策法规层面需要扩大合法合规的投融资渠道，为地方增量项目打开合法的融资端口；另一方面，也需要地方从盘活存量的角度切入，充分挖掘几十年来积累的地方优质资产潜力，以存定增、以存带增、以存促增，在不触碰违规举债红线的前提下，筹集地方发展所需资金。如持续推进非税收入挖潜增收，建立国有资产资源盘活长效机制，加大各类闲置国有资产资源盘活力度。
此外，部分财政项目和资金安排存在“一刀切”及科目分类过细的现象，与基层的实际需求可能产生错位，致财政资金的闲置、浪费等现象。建议各地财政部门对性质相同、用途相近的资金统筹使用，加大存量资金盘活力度，提升财政资金使用效益。
清华大学投融资专业委员会副主任刘世坚认为，事权和财权不匹配、地方经济发展诉求和资金紧缺之间的矛盾是地方政府违规举债的重要原因之一。中央近年来就此采取包括调整央地财权事权等举措，在一定程度上缓解了地方政府举债压力，但还不足以完全扭转地方财政紧张的局面。
财政部等部门也一直在推进“开前门、堵后门”，引导地方政府通过申请“阳光化”的专项债满足地方融资需求。
“地方政府专项债利率低，又是阳光化运行，有助于控制风险，确实是很好的资金渠道。”多位县市基层财政工作人员表示，专项债在基层受到欢迎，但部分经济发达地区的建设需求仅靠专项债依然无法充分满足。
